Занятие с Юрием Белановским на Школе координаторов (весна 2021).
Вопросы:
- Разница между учреждением и НКО, сотрудником и волонтером.
- Место добровольцев в подшефных учреждениях.
- Схема работы НКО в учреждениях.
- Условия допуска к подопечным.
- Закон о персональных данных: влияние на деятельность волонтеров.
2. Более подробная информация по некоторым пунктам (видео и текстовая версия), обзор 2019 года.
В этой заметке я буду говорить о социальном волонтерстве в казённых учреждениях. Это когда волонтеры помогают людям, проживающим в различных социальных учреждениях или проходящих лечение в медицинских учреждениях стационарного типа. Именно такое волонтерство больше любого другого зависит от законов и регламентирующих документов.
Какова роль волонтерских организаций в системе госучреждений?
Прежде всего следует понять, что есть два взгляда на ситуацию с волонтерами. Своего рода две колокольни – одна чиновничья, одна общественная. Нормы закона понимаются и трактуются в соответствии с тем или иным взглядом.
Понять разницу можно, отвечая на вопросы.
Вопрос первый. Подопечные благотворительных организаций – те самые люди в интернатах, приютах, больницах, диспансерах и тп. – собственность учреждений, собственность руководства этих учреждения? Это самое распространенное мнение со стороны госслужащих, ибо на время пребывания людей в госучреждениях за них отвечает руководство. При таком взгляде учреждение автоматически стремится стать «холодильником». Главная тревога в том, как бы «собственность» не испортилась, как бы ее передать дальше по цепочке в надлежащем состоянии? В этом случае волонтеры нужны исключительно, как часть учреждения, часть его «холодильной» работы. Или подопечные все таки свободные люди и никому не принадлежат, кроме самих себя? В данном случае степень сохранности интеллекта или степень самообслуживания благополучателей неважна. Да, это философский, гуманистический подход. Но из него следует то, что и должно следовать: учреждение оказывает своим благополучателям некоторые услуги за государственные деньги, а волонтеры восполняют недостающее, повышают качество жизни людей!
Вопрос второй. Волонтерские НКО помогают учреждению в оказании услуг? Волонтеры должны быть встроены в работу учреждения, а значит и в реализацию госзадания (под которое выделен бюджет)? Если да, если волонтеры часть профессиональной работы учреждения, то они должны быть полностью подконтрольны руководству госучреждения. Или волонтерские НКО работают ради подопечных и именно им оказывают свои услуги? Тогда волонтеры не имеют отношения к госзаданию, к услугам самого учреждения. Тогда учреждение лишь предоставляет возможность, дает «территорию» и не вмешивается, не может вмешиваться. Лишь согласовывает работу.
Вопрос третий. Волонтерские услуги – профессиональные? Бывает, что да, услуги волонтеров по своей компетенции и по возможности быть встроенными, могут быть частью работы учреждения. Это то, к чему, опять же, стремятся госслужащие – заменить персонал на «бесплатный аналог». Или волонтерские услуги, преимущественно непрофессиональные? Часто они, сродни простому человеческому участию, требуют простых бытовых навыков и свободного времени и личного желания. В одной из прошлых заметок я подробно писал об этом. В этом случае труд волонтеров не является частью работы учреждения и не может стать частью госзадания, которое предполагает некий результат и бюджет, и соответствующие компетенции персонала.
Вопрос четвертый. Волонтеры организованы учреждением? Учреждение – оператор? Если да, то логическим следствием является прямое подчинение волонтеров руководству учреждения. Оно их находит, отбирает, готовит, вкладывается в организацию труда, в сопровождение и поддержку и т.д. Или волонтеры организованы некоммерческой организацией? Тогда НКО – оператор. А госучреждение – площадка для встречи с подопечными. Тогда понятно, что волонтеры подчиняются непосредственно НКО, а в отношении госучреждения имеют опосредованное подчинение или даже неподчинение.
Вопрос пятый. Госучреждение платит за организацию волонтерской деятельности? Если да, то волонтеры, безусловно, – неотъемлемая часть учреждения. Или НКО платит за организацию волонтерской деятельности? Тогда волонтеры неотъемлемая часть работы НКО ради подопечных.
Какова реальная картина?
Сегодня самая распространенная модель социального волонтерства в госучреждениях такова. За редкими исключениями, госучреждения по приказу или под давлением общественности волонтеров пустили, но так и не поняли зачем это надо. В головах госслужащих только одно – госзадание. Партнерства между госучреждениями и НКО ради блага подопечных фактически нет. Нет помощи друг другу. Нет общих проговоренных обеими сторонами цели, задач, ролей, зон ответственности. Нет совместного вложения ресурсов, за все платят НКО и сами волонтеры. Нет открытости и прозрачности учреждений, это замкнутые системы, как неприступные крепости. Нет доверия ни к НКО, ни к волонтерам.
При всем этом в подавляющем большинстве случаев оператор волонтеров – НКО. Мне неизвестны случаи, когда госучреждение само создало бы при себе волонтерское движение на сколь-нибудь длительный срок и по всем правилам развивало волонтерское сообщество и обеспечивало работой волонтеров. Все известные мне случаи, а их десятки, таковы, что госучреждения вкладываются в волонтерскую работу по минимуму, даже помещения предоставляют «с боем» и далеко не всегда имеют ясного уполномоченного. Про участие деньгами речь не идет никогда.
За редчайшими исключениями, госучреждения почти всегда стремятся втянуть НКО в свою работу, сделать волонтеров своими бесплатными работниками, перегрузить на них часть работы персонала. Да, в Москве последние пару лет – это редкость, но в регионах – это повседневность. При всем этом, мечта волонтёров проста: не мешайте, просто пустите к нашим подопечным, дайте возможность нам нормально делать свое дело. Единственное, что дает возможность НКО оставаться собой и делать свое дело – это СМИ, социальные сети и «админресурс», если на него есть выход
Итак, главная и по факту самая распространенная задача социальных волонтеров в госучреждениях сегодня – повышение качества жизни подопечных!
Что нужно знать о законе о добровольчестве (волонтерстве)?
Федеральный закон о добровольчестве (волонтерстве) – это достаточно пространный документ, представляющий собой дополнения и изменения в иные существующие законы. Я остановлюсь лишь на тех аспектах, что наиболее важны для социального волонтерства.
«Доброволец» и «волонтер» – тождественные понятия! Как бы банально это не звучало, наконец-то чиновники и буквоеды лишены одной из своих придирок, загубившей множество хороших благотворительных инициатив. В заявках на гранты и субсидии и в иных документах теперь можно писать и «доброволец» и «волонтер».
Волонтерство, а вернее «добровольческая деятельность» определена, как добровольная деятельность в форме безвозмездного выполнения работ или оказания услуг в благотворительных или иных общественно-полезных целях. (см 21 пункт в статье 2 ФЗ о Благотворительной деятельности). Что такое «общественно значимые цели» можно узнать из закона о некоммерческих организациях (см. статью 2 ФЗ о НКО).
Следует обратить внимание – это установленная законом добровольность. Ключевым аспектом волонтерства не только по здравому смыслу, но и по закону является свобода и самостоятельность решения ради благотворительности. Волонтерство «по приказу», по принуждению и тп. – это не волонтерство!
Вполне логично, что организатор волонтерской деятельности – это некоммерческие организации или физические лица, привлекающие волонтеров для «добровольческой деятельности» и осуществляющие руководство волонтерами. Государственные организации также вправе привлекать волонтеров к осуществлению «добровольческой деятельности», то есть к благотворительности или общественно значимым делам!
Волонтерская деятельность, как часть бизнеса, предпринимательской деятельности или выполнения госзадания невозможна! Бизнес-компании или предприниматели не могут быть организаторами волонтеров.
Итак, самое важное следствие из основных положений закона о волонтерстве, имеющее прямое отношение к социальному волонтерству в казенных организациях, состоит в том, что госучреждения не могут никак привлекать волонтеров в качестве бесплатной замены персонала. Волонтеры не могут ни при каких обстоятельствах стать частью работы госучреждения. Еще раз скажу: госучреждение имеет свое госзадание и бюджет для него. Реализация госзадания – это никак не благотворительность! Да, бюджет может быть маленький, может быть нехватка кадров, но эти вполне себе серьезные основания не могут стать поводом замещения вакантных должностей волонтерами или передачи часть работы персонала волонтерам.
Из этой нормы закона следует простой, но очень важный практический вывод. Волонтеры в отношении госучреждения находятся в параллельном мире своих дел, они занимаются благотворительностью на территории учреждения ради своих благополучателей, которые одновременно являются и получателями госуслуг в учреждении.
Про договора с волонтерами
Договор с волонтером может заключаться (а может не заключаться) организатором волонтеров по обоюдному согласию для выполнения работ или оказания услуг в рамках деятельности волонтерской организации. Договор может заключаться также непосредственно с благополучателем в его интересах в благотворительных целях.
Необходимо понимать, что договор с волонтером – это не трудовой договор с нулевой оплатой, а особый вид договора. В нем не могут использоваться понятия и нормы трудового законодательства: «оплата труда», «должность», «должностные обязанности», «трудовой стаж», «отпуск», «командировка» и т.д. Договор волонтера, по сути, это соглашение о том, что некто дарит свой труд или услугу и при этом фиксирует формальности этого дара: вид услуги, объем работ, условия работы, ответственности сторон.
Важно знать, что договор с волонтером не является основанием для юридической ответственности волонтера за невыполнение (некачественное выполнение) работы или неоказание услуги. Получается, что не только по логике волонтерства, но и по закону волонтер ни за что не отвечает в рамках своего труда. Это грустный вывод, но он лишь формально оформляет то, что и так всем понятно и известно. Ответственность в волонтерстве может быть взята только самостоятельно и свободно. Никакие формальные обязательства не могут перевесить саму природу волонтерства.
Сказанное ни в коем случае не означает, что волонтер вообще ни за что не отвечает. Следует различать ответственность за свой труд и ответственность за пребывание и работу в государственном учреждении. Любой волонтер – это гражданин России и житель своего города. Он подчиняется гражданскому законодательству и не вправе его нарушать. Волонтер обязан подчиняться правилам распорядка и санитарно-эпидемиологическому режиму, установленному в госучреждении. Волонтер обязан соблюдать бытовые общеизвестные правила безопасности, относящиеся к электричеству, огню, работе на высоте и т.д. Волонтер подчиняется правилам, предусмотренным организатором волонтерской деятельности и в случае невыполнения должен быть «отчислен».
Важный практический вывод из этой нормы закона состоит в том, что волонтерам не следует поручать тех дел, где сбои или ошибки могут привести к дорогостоящим или даже к трагическим последствиям. Такие дела – это работа сотрудников, нанятых за деньги. Руководители организаций, главные бухгалтера и иные материально-ответственные лица и лица, представляющие свою организацию без доверенности, не могут быть волонтерами!
Зачем нужен договор с волонтером? Учитывая сказанное, можно утверждать, что договор с волонтером – это девальвированная бумага, имеющая только одно «наказательное» право в отношении волонтера – отчисление. Поэтому на практике я советую вместо «километров» подписанных бумаг, заключать с волонтером коротенькое соглашение, где упомянуты три пункта: волонтер обязуется выполнить ту работу, на которую согласился, обязуется выполнять правила организации (и госучреждения) и дает согласие на обработку персональных данных и на передачу этих данных в госучреждение. В противном случае организация имеет право отказаться от услуг и труда волонтера. Мы в нашем Добровольческом движении «Даниловцы» добавляем указанные пункты к анкете волонтера.
И все же, есть два случая, когда подробный договор с волонтером необходим. Во-первых, в случае предоставления (компенсации) материальных средств волонтеру от организатора волонтерской деятельности для осуществления волонтерской деятельности. Здесь договор является основанием для предоставления средств от юридического лица и основанием для необложения налогами этих средств. И, во-вторых, договор нужен для отчетов по грантам и субсидиям в том случае, если заявитель указал в качестве собственного вклада – труд добровольцев, пересчитанный в рубли.
О единой информационной системе по учету волонтеров
Закон однозначно говорит, что участие в единой информационной системе возможно по желанию. Участие или неучастие не может влиять на взаимодействие с органами власти и госучреждениями!
О Постановлении Правительства про волонтеров
Постановление Правительства РФ о порядках взаимодействия волонтерских организаций и государственных учреждений дает «зеленый свет» для волонтерской деятельности в госучреждениях. Оно обязывает местные власти утвердить порядки взаимодействия госучреждений и волонтерских организаций и таким образом развивать волонтерство. Постановление предлагает требования к «порядкам взаимодействия».
Какое самое важное следствие из постановления правительства? Оно предлагает такую приоритетную модель волонтерства в госучреждениях, где оператор волонтеров, организатор волонтерской деятельности – НКО, а не госучреждение. Федеральные и региональные министерства готовят не только регламенты, но и методические рекомендации для реализации именно такой модели. Безусловно, за госучреждениями остается право самим развивать волонтерство, но для этого на сегодня отсутствует нормативная и методическая база. Поэтому в ближайшие годы не следует ожидать развития волонтерства, организованного самими госучреждениями.
Общие требования к порядкам взаимодействия организаторов волонтерства (НКО) и госучреждений предписывают следующий алгоритм взаимодействия. Во-первых, НКО подает заявление в госучреждение с предложением о волонтерской работе. Заявление должно содержать формальные данные на НКО, описание деятельности, перечень предлагаемых работ или услуг. Во-вторых, госучреждение обязано дать обоснованный ответ. В случае отказа у НКО есть право обжалования в вышестоящие инстанции. В-третьих, в случае согласия заключается соглашение (или договор) о сотрудничестве. В-четвертых, после подписания договора НКО реализует волонтерскую благотворительную деятельность в отношении благополучателей на территории госучреждения.
Вариант, когда госучреждение обращается к НКО с просьбой о реализации волонтерских программ на сегодня не регламентирован. Хотя, по нашему опыту, он очень распространен.
Соглашение о сотрудничестве должно включать в себя:
· Перечень видов волонтерских работ (услуг);
· Условия осуществления добровольческой деятельности и допуска волонтеров;
· Сведения об уполномоченных представителях(!);
· Порядок и каналы взаимного информирования;
· Возможность предоставления мер поддержки, помещений и необходимого оборудования со стороны госучреждения;
· Возможность учета деятельности добровольцев со стороны госучреждения (при согласии НКО организатора волонтерской деятельности);
· Обязанность организатора добровольческой деятельности информировать добровольцев об условиях допуска и о рисках.
В чем главная проблема? Что делает госучреждения неприступными крепостями?
Каким бы постановление правительства не было хорошим, у него есть один огромный недостаток. Оно не определило порядки допуска волонтеров в госучреждения и не дало правовых оснований для разумного определения этих условий, как минимально-необходимых и посильных для волонтеров.
Об этой проблеме говорилось и писалось уже слишком много, чтобы тут повторять. Суть в том, что на практике госучреждения смотрят на волонтеров, как на замену персонала и предъявляют заведомо невыполнимые волонтерами требования к допуску. НКО, в свою очередь, смотрит на волонтеров в отношении к учреждению, как на «посетителей» или «гостей». Работа волонтеров не является частью работы госучреждения, а является благотворительностью на территории госучреждения и потому не подлежит тому же регламентированию, что труд персонала и сотрудников.
Что сегодня на практике? На федеральном уровне проблема пока не решена. Вопрос «допуска волонтеров» не затронут. Все ждут региональных регламентов. При этом есть подозрение, что и они не решат проблему, а «скинут» ответственность на уровень конкретных госучреждений.
Мы уже видим, как директора больниц, интернатов, школ боятся ответственности и Роспотребнадзора и, как следствие, незаконно приравнивают волонтеров к персоналу. Школы я упомянул, как площадки для работы волонтеров с учениками. Чаще всего это просветительские лекции и беседы на разные теми. Но в последнее время развивается и система тьюторства для детей с инвалидностью. И школы этой системе сопротивляются. Хотя, если оплаченное тьюторство предусмотрено законом, то на эту позицию недопустимо искать волонтеров.
Самой серьезной проблемой допуска волонтеров в госучреждения сегодня является требование медицинских справок о здоровье волонтера, содержащих данные о разных анализах и прививках. Максимальное требование – это целая медицинская книжка, на получение которой необходимо потратить минимум неделю времени и полторы тысячи рублей. Или потратить один день и более двух с половиной тысяч рублей в случае получения в коммерческой клинике. На это готовы далеко не все волонтеры. По нашим оценкам до 50% людей, желающих стать волонтерами, не готовы «делать медкнижку».
Ограничивая допуск волонтеров и создавая тем самым барьеры, директора госучреждений не могут сослаться ни на одну норму закона. Они пользуются своим «правом сильного» и принимают волюнтаристские решения. Никакие аргументы от волонтеров не действуют. В итоге волонтеры находятся в зоне неопределённости и в зоне личного решения директора.
О проблеме с персональными данными
Отдельно следует сказать о проблеме с персональными данными. Напомню, что персональные данные – это не только ФИО, телефон, адрес проживания, и паспортные данные. Это и фото, и видео, и упоминание диагнозов и способов лечения и т.д.
Учреждения нередко прикрываются «законом о персональных данных», на самом деле, беспокоясь о выносе «мусора из избы». Скандалы последних лет ясно говорят, что волонтеры «на эмоциях», защищая права своих подопечных, заботясь об их здоровье и благополучии, могут и правда нарушить закон, но гораздо чаще они публично обличают госучреждения в их бесчеловечности, а порой и преступлениях. Поэтому, отсылками к требованию о неразглашении личных данных, волонтерам нередко перекрывается путь к подопечным.
Закон о персональных данных ставит несколько важных вопросов. Во-первых, слишком многие НКО не являются операторами персональных данных, не имеют на это соответствующих разрешений. Остаются ли они при этом в правовом поле? Неясно. Есть вероятность, что они не могут собирать персональные данные ни на подопечных, ни на волонтеров. Простой вопрос: как рекламировать себя без фото и видео, без рассказа о реальных историях и судьбах?
Большинство казенных учреждений, где работают волонтеры – режимные со строго пропускной системой. Такие учреждения все чаще требуют персональные данные волонтеров (включая медицинские справки) и нередко формируют свою базу из волонтеров НКО. Но для этого, если следовать закону, госучреждения должны иметь разрешение на персональные данные каждого волонтера. И тут два варианта. Одни учреждения стараются это делать сами, и тем самым лишь выстраивают новые барьеры, ибо не каждый волонтер доверяет госучреждению и готов свои данные предоставить. К тому же госучреждения, по сути, «воруют» базу волонтеров у НКО. Не вложившись в рекламу, отбор, подготовку и организацию волонтеров, они даром получают очень качественную базу и вполне могут «юзать» волонтеров самостоятельно.
А второй вариант состоит в том, что можно обязать НКО передавать персональные данные. Но, как уже сказано, большинство НКО не являются операторами персональных данных, и они не могут эти данные собирать и передавать.
При этом самое смешное состоит в том, что на практике госучреждения сами не соблюдают все нормы закона о персональных данных, не знают, где, как и зачем эти данные (и справки) хранить. Получается, что ксерокопии паспортов волонтеров валяются в открытом доступе у охраны (и даже в урнах), медицинские справки тонут в ящиках с бумагами какой-нибудь старшей медсестры, которой отписали курировать волонтеров. И все это для того, чтобы в случае вопроса при очередной проверке от Роспотребнадзора, открыть ящик и наугад вытащить десяток справок и сказать: «Санитарные нормы соблюдены, у нас только привитые волонтеры».
Как быть с медкнижками?
О чем нам говорит здравый смысл? Есть три аудитории волонтеров. Во-первых, это волонтеры с компетенциями – помощники персоналу (волонтеры медики, волонтеры психологи). Поскольку они делают то же, что и персонал, то к ним справедливо применимы те же требования.
Есть волонтеры, постоянно присутствующие в учреждении, но не выполняющие в отношении подопечных никаких профессиональных дел или процедур. Чаще всего такие волонтеры организуют досуг и общение с подопечными. В этом случае применимы минимальные требования.
И, наконец, есть волонтеры, посещающие подопечных разово, например, артисты или музыканты. К ним не следует применять никаких особых требований, кроме чистой и опрятной одежды, соблюдения распорядка и отсутствия опьянения.
Что мы видим в действующих регламентах и рекомендациях? Указанный здравый смысл воплощен в двух известных мне документах: «Методических рекомендациях Министерства здравоохранения по организации работы добровольцев в сфере охраны здоровья» и в «Регламенте взаимодействия детских социальных государственных учреждений г.Москвы и НКО». Следует отметить, что московский регламент, подготовленный Департаментом труда и социальной защиты населения Москвы – лучший в стране, но почему-то касается только детских учреждений.
А вот, к примеру, в «Регламенте взаимодействия медицинских государственных учреждений г.Москвы и НКО» и «Положении об организации и использовании труда добровольцев (волонтеров) в государственных учреждениях социального обслуживания населения Санкт-Петербурга» здравого смысла в указанном вопросе нет. Эти документы представляют собой реальные необоснованные барьеры для работы волонтеров.
В этом контексте уместно сказать о московской норме, сложившейся на практике, часто вопреки документам. Можно утверждать, что «руководство» города реально заинтересовано в повышении «качества жизни» и в изменении негуманных отживших условий проживания и лечения людей. Министерства (Департамент здравоохранения и Департамент социальной защиты) поощряют волонтерство в учреждениях и содействуют в переговорах и решениях конфликтов. Это очень значимо! Директора учреждений подчиняются, но не всегда лояльны. НКО решают свои проблемы через апелляцию в вышестоящие инстанции, через СМИ и социальные сети.
Формальные требования к волонтерам в Москве таковы: НКО в большинстве случаев предоставляют заранее только списки волонтёров «на охрану», а волонтеры проходят, показывая паспорт. Волонтеры приносят 3 справки: «об эпидемиологическом окружении» (осмотр у терапевта), о прививке от кори, о результатах флюорографии. Было бы здорово, если бы эта практика стала всероссийской.
Опыт Добровольческого движения «Даниловцы»
Порядок работы:
- С госучреждениями подписываются договора, где мы стараемся зафиксировать даже такие вопросы, как допуск транспорта и наличие шкафчика для хранения инвентаря. Примеры договоров можно посмотреть здесь.
- Волонтеры руководствуются тремя правилами: правила Движения «Даниловцы», правила волонтерской группы и правила учреждения.
- Координаторы волонтерских групп, работающих в госучреждениях – сотрудники «Даниловцев», с ними заключены трудовые договора. Именно они отвечают за работу волонтеров в госучреждениях и представляют Движение перед учреждениями.
- Волонтеры на собеседовании заполняют анкету и в ней же подписывают обязательства соблюдения правил и согласие на хранение и передачу персональных данных госучреждениям. Никаких договоров с волонтерами мы не заключаем.
- Волонтеры проходят два собеседования: общее и у координатора своей волонтерской группы. Координатор доносит и разъясняет правила его группы и правила госучреждения. Он может без объяснения причин отказать волонтеру, о чем говорится в общих правилах.
- Координатор волонтерской группы руководствуется правилами координаторов.
Юрий Белановский, руководитель Добровольческого движения «Даниловцы»